協鑫集團、阿特斯陽光電力集團、英利集團等諸多光伏企業(yè)都在期待著一個月之后可能顯現的新變化。 
   該期待源于一項關于新能源電力強制性消費的政策。 
   2018年11月15日，國家發(fā)改委、國家能源局聯合下發(fā)《關于實行可再生能源電力配額制的通知》（征求意見稿）（以下簡稱《通知》）。根據這一《通知》，自2019年1月1日起對電力消費設定可再生能源配額，按省級行政區(qū)域確定配額指標，省級人民政府承擔配額落實責任，售電企業(yè)和電力用戶則共同承擔配額義務。 
   包括英利、阿特斯等企業(yè)均看好這一制度的長期利好。但他們同時認為，對于期盼已久的配額制，最終實施效果如何，還有待現實的考驗�？梢钥隙ǖ氖牵�前路挑戰(zhàn)不少，但也需要給政策的調試留出時間和空間。 
   保利協鑫能源控股有限公司副總裁呂錦標認為；“盡管政策的出臺過程一波三折，最后的方案也做了折中的考慮，但在推動電力體制改革深化的前提下，如果政策框架各項設計能落到實處，這一制度有望解決可再生能源電力的消納和補貼缺口問題，最終實現產業(yè)健康、可持續(xù)的發(fā)展。” 
   國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶分析說：“配額制的核心目標是要解決消納的問題，通過配額指標的落實起到一定作用，并逐步打破省際的壁壘。至于可能出現的問題，要看下一步交易機制如何設定，也就是說如何通過配額制來間接解決補貼這樣的問題�！� 
   這是一項被稱為中國最難產的可再生能源政策，前后經歷了十年的醞釀，中間幾經波折，直到最終落地。2018年，“5·31新政”給了光伏行業(yè)一記重擊，進入下半年行業(yè)整體業(yè)績增速出現顯著的下滑，與此同時，光伏補貼的缺口在這一年繼續(xù)擴大。 
   補貼缺口 
   作為英利集團光伏板塊總負責人，劉丁濤密切關注著可再生能源電力配額制的幾次修訂，直到2018年11月15日最后一版的出臺�！鞍�括我在內的光伏行業(yè)人士一直在期待著它的到來�！�12月6日，劉丁濤告訴經濟觀察報。 
   在此之前大約兩個月，國家能源局下發(fā)了一則通知，要求各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在10月31日之前對納入規(guī)劃但未建成的新能源項目（風電、光伏發(fā)電）項目以及需明確是否需要申請補貼的光伏項目進行摸排，英利按照要求將相關項目報到了發(fā)改部門。 
   劉丁濤認為，摸排的主要原因是中央層面需要知道新能源補貼的缺口有多少，以及還有多少的歷史遺留問題需要解決。由此，政府希望通過什么樣的方式解決補貼的缺口，是通過市場化的方式去解決，還是通過另外出臺相關政策來解決。 
   英利上報的電站項目中有幾處位于河南省。2016年6月30日之前，英利集團在該省投資了三個地面電站項目，總裝機量為70兆瓦。彼時河南省的政策是“先建先得(補貼指標）”，英利的這些項目在建成之后卻因種種外在原因沒有獲得指標，至今收到的只是脫硫燃煤標準價。如果按照10%的年收益率，原本10年的回報期，因之延長至20年，甚至是25年。 
   類似英利這樣的電站項目，僅在河南省裝機量就達到了1GW（2017年中國光伏新增總裝機量為53GW）的規(guī)模。2018年，英利收到了云南、廣西、河北等幾個省（自治區(qū)）的光伏補貼，不過這僅是支付到2017年3月的補貼，自2017年3月之后的補貼依然尚未給到。這樣的現象，并不局限于上述幾省，也不是局限于英利一家。 
   今年年初，中國能源局官員程晨璐在一次發(fā)布會上對外透露，根據中國財政部的統計，截至2017年底，光伏電價補貼缺口達到1000億元。2018年風光每年所需補貼將達到1600億元。其中光伏一年所需補貼901億元，風電一年所需補貼761億元。2019年風光每年所需補貼將達到1800億元，其中光伏一年所需補貼1022億元，風電一年所需補貼828億元。2020年風光補貼缺口將達到4000億元，其中光伏補貼缺口617億元，風電補貼缺口1380億元。 
   補貼缺口成為光伏行業(yè)的一道坎，頒布于年中的光伏“5·31新政”則像是當頭一棒，令一眾光伏企業(yè)感到措手不及，并很快在數據上得以顯現。 
   中國光伏行業(yè)協會秘書長王勃華日前對外透露的數據顯示，2018年上半年行業(yè)多晶硅產量增幅為24%，但受到下半年產量的拉低，1-9月的增幅則只有8.8%，硅片、電池片、組件的產量表現出了同樣的規(guī)律。此外，上半年國內新增光伏裝機量約為24.3GW，同比持平，但1-9月的數字卻同比下降19.7%之多。王勃華表示：“上半年戶用光伏發(fā)展復蘇快于預期，但5·31新政之后幾乎陷于停滯�！� 
   保利協鑫能源控股有限公司副總裁呂錦標向經濟觀察報介紹，2018年，國內幾乎所有電力公司都減少了光伏的裝機量。即便是作為行業(yè)龍頭的協鑫，也在適當縮減光伏發(fā)電的計劃。“協鑫目前擁有700萬千瓦的光伏發(fā)電，從可再生能源配額的角度，持有的光伏發(fā)電裝機夠多了，占用了大量資金�！� 
   這樣的影響甚至波及到了光伏供應鏈的最上游——組件制造商的生產設備供應商。深圳豐盛裝備股份有限公司CEO王俊潮告訴經濟觀察報，即便是電池片的生產設備供應商也出現了階段性的困難：資金緊張、融資困難，死去的企業(yè)不在少數。 
   2018年7月，阿特斯陽光電力集團董事長兼首席執(zhí)行官瞿曉鏵在黃山舉行的光伏大會上，就5·31新政之后的變化說，“從產業(yè)鏈來看，越靠前端，產能過剩越嚴重，關停的企業(yè)也越多。與此同時，布局海外的組件企業(yè)比單純布局國內市場的企業(yè)日子會更好過一些�！彼�介紹，阿特斯每個月直接發(fā)貨的國家數至少超過50個，盡管有些市場較小，有些市場利潤率不高，但在行業(yè)低潮時會展現出這一戰(zhàn)略的穩(wěn)健性。 
   在劉丁濤等人看來，在這樣的關口，出臺配額制對于光伏行業(yè)的提振作用不言而喻：從文件的思路看，通過倡導市場化的交易行為，來彌補補貼的缺口，隨著補貼的逐漸退出，形成更加良性的競爭氛圍。從長遠來看，這一政策將給行業(yè)形帶來長期的利好。 
   阿特斯相關人士向經濟觀察報分析認為，如果將配額制作為一項長期穩(wěn)定的政策予以實施，并確能提高對可再生能源的消納和利用水平，其結果將有利于行業(yè)發(fā)展的可預測性，降低政策風險，加快可再生能源利用的市場化進程。 
   從發(fā)電端走向用電端 
   被劉丁濤等業(yè)內人士殷切盼望的配額制，是一項被稱為中國最難產的可再生能源政策。在國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶看來，僅從2018年的三版修訂內來看，政策的主體框架、核心的思想沒有發(fā)生變化，但涉及到“調整層級”、“簡化內容”、“完善方式”、“銜接機制”等方面的調整。 
   事實上，早在九年前，也即2009年出臺的《可再生能源法》中就已經第一次提出了配額制；2014年，國務院辦公廳印發(fā)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動規(guī)劃（2014-2020年）》，再次提出要實施可再生能源電力配額制。在業(yè)內人士看來，配額制之所以討論了近十年都沒有實施，是因為它不是單一的政策，而是涉及整個體系的設計。 
   “配額制涉及發(fā)電、輸電、售電和用電這些電力市場的所有環(huán)節(jié)，設計一套制度需要考慮很多因素，當然也涉及多方利益博弈，這應該是配額制‘難產’的原因�！卑⑻厮狗矫嫦蚪洕�觀察報表示。 
   2016年4月22日，一份由國家能源局發(fā)布的配額制征求意見稿在電力行業(yè)引起了軒然大波，這份文件是《關于建立燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關要求的通知》。按照這一文件所述，燃煤火電機組應承擔可再生能源發(fā)電的配額責任，2020年各燃煤發(fā)電企業(yè)承擔的可再生能源發(fā)電量配額，與火電發(fā)電量的比重應在15%以上，并按照年度分解落實考核指標。 
   文件一出，遭到中國電力企業(yè)聯合會（簡稱“中電聯”）以及五大發(fā)電集團的強烈反對。中電聯行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部副主任薛靜向經濟觀察報講述，彼時由她代表中電聯，在其后通過采集大型發(fā)電公司以及地方發(fā)電公司的意見，形成了一份調研報告，這一報告系統分析了這一政策對于煤電行業(yè)的影響。 
   報告很快提交到了國家能源局以及國家發(fā)改委的相關司局。薛靜追憶，反對意見在國家發(fā)改委以及國家能源局引起了“較大的反響”。在中電聯與相關企業(yè)“有理有據”的建言反對之下，對火電企業(yè)進行可再生能源電力配額考核的這一版配額制最終沒有了下文。 
   事實上，“彼時光國家能源局以及國家發(fā)改委的各個司機內部，也未能就這一政策取得一致的意見�！毖�靜說。薛靜的觀點是，調整能源消費結構，加大清潔能源的使用比例，逐步減少一次性能源的使用比例，這個方向毋庸置疑，但問題是，發(fā)展新能源的責任應該由誰來承擔？ 
   在她看來，發(fā)展低碳經濟需要全社會的共同努力，而不是強加到煤電企業(yè)的身上，在這方面，煤電企業(yè)并不負有“原罪”。正因如此，制度的設計應該從消費端、而不是從供電端著手。 
   2017年2月6日，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局聯合印發(fā)《關于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》。這一文件進一步完善風電、光伏發(fā)電的補貼機制，擬在全國范圍內試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)和自愿認購，并從7月1日起開始自愿認購交易。 
   按照設想，通過引導全社會的綠色消費，促進清潔能源的消納利用，可以進一步完善風電、光伏發(fā)電的補貼機制。但自掛牌出售以來，綠證交易“核發(fā)多，交易少”的問題凸顯。 
   薛靜表示，綠證的自愿交易制度僅能作為一種過渡，原因在于這一制度沒有強制性，買賣缺乏驅動力，交易量自然極為有限。中國綠色電力證書認購交易平臺的數據則顯示，截至2017年10月31日，綠證的認購者共有1576名，共認購21257個綠證。與之形成鮮明對比的是不斷增加的掛牌待交易綠證個數——同時期內，已有800多萬個綠證被核發(fā)，也就是說，綠證購買量僅占核發(fā)量的0.26%。 
   基于此，強制性履行義務的可再生能源配額制呼之欲出。 
   2018年3月23日，國家能源局印發(fā)《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》；2018年9月13日，國家發(fā)改委印發(fā)《可再生能源電力配額及考核辦法》第二次征求意見稿；2018年11月15日，國家發(fā)改委、國家能源局聯合下發(fā)《關于實行可再生能源電力配額制的通知》（征求意見稿）。 
  承擔配額制的“義務主體”終于從發(fā)電端走向了用電端。上述《通知》規(guī)定，售電企業(yè)和電力用戶協同承擔配額義務，承擔配額義務的市場主體，其中，售電企業(yè)承擔與其年售電量相對應的配額，用電企業(yè)承擔與其用電量相對應的配額。 
   等待實施 
   2018年國慶節(jié)前后，包括劉丁濤在內的國內主流光伏企業(yè)高管，在中國光伏行業(yè)協會的召集下先后召開了兩次會議，就即將出臺的這一行業(yè)新政提出意見和建議�！捌髽I(yè)最為關心的依然是政策落地的情況�！眲⒍�濤向經濟觀察報表示，“能不能達到預期的目標，需要拭目以待，各省的決策者對于這件事情的重視程度不同，執(zhí)行的效果也會不盡一致，再者，還要看后續(xù)的監(jiān)督能否跟得上�！� 
   保利協鑫能源控股有限公司副總裁呂錦標表達了相似的觀點：“配額制對于提升全社會清潔能源的使用比例肯定能起到作用，但是具體的目標達成還要看實施細則和執(zhí)行情況。每年各省要落實各自的指標，不排除過程中一些特殊情況的出現，那樣的話結果會打上折扣�！� 
   值得注意的是，文件規(guī)定，對于未能完成配額的義務主體將予以“聯合懲戒”。國家能源局新能源司負責人向經濟觀察報解釋，目前，“聯合懲戒”的方式即是將企業(yè)列入不良信用記錄。 
   呂錦標分析說：“下放各省之后出現的執(zhí)行偏差。而獎懲機制不起作用，或起不到設想的作用，特別是一些經濟政治方面具體問題出現時，往往就沖淡了可再生能源做為輔助地位的發(fā)展，并最終讓位于傳統能源的發(fā)展，會受電力體制改革推進緩慢的制紂。” 
   阿特斯方面12月6日則向經濟觀察報表示，鑒于目前的《通知》尚未包含實施細節(jié)，預計有關部門會及時出臺配套的規(guī)定和政策，而2019年的配額指標到2019年一季度才能發(fā)布。短期內，配額制對行業(yè)的影響在于是否提高了對存量資產的利用和是否加大行業(yè)的規(guī)模。 
   國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶向經濟觀察報分析說：“配額制的義務主體是覆蓋在消費側，是實際實施過程會涉及發(fā)電、輸電、配電、用電的所有環(huán)節(jié)，關系到的利益主體非常廣泛�！闭�因如此，配額制的落地可能面臨現實上的諸多挑戰(zhàn)。 
   在陶冶看來，配額制的核心目標是要解決消納的問題，通過配額指標的落實起到一定作用，并逐步打破省際的壁壘。至于可能出現的問題，要看下一步交易機制如何設定，也就是說如何通過配額制來間接解決補貼這樣的問題�！艾F在要做的，一方面是完善綠色證書市場，另一方面，對配額超額完成量交易進行規(guī)則的制定�；�于目前的電力市場還不能完全支持直接可再生能源的電力交易，這些需要相應的配套改革。簡而言之，如何用市場化機制履行配額義務，需要進一步或者更快的完善。”陶冶說。 
   對于光伏企業(yè)而言，問題依然棘手：眼下，行業(yè)每年千億之巨的補貼缺口仍然沒有著落，大量的補貼不能及時到位，已經影響到企業(yè)現有的資金周轉，后續(xù)發(fā)展亦感到乏力。配額制能給他們帶來多少收益？目前還很難預知。